地方势力坐大

清政府实在负担不起庞大的开支，只得下放财权。简单来说，就是国家负担不起繁重的钱粮开支，干脆让地方督抚自己解决，拿多拿少全凭本事，清政府美其名曰：“以本省之钱粮，作为本省之军需。”户部还专门发放空白凭证作为劝捐的依据，让交捐人自行领用并填写登记，当然这同样成了地方官员随意加捐的理由。

湘淮军算是响应清政府号召最积极的一群人，战时为便宜行事，清廷准许统兵大员自行筹饷募兵。曾国藩的湘军首先自设粮台，庶务皆出将帅一人意旨，根本没有户部插手的余地。之后，个例渐为常例，临时变成常设，善后局、报销局、筹款局、支应局等也一并出现。以前没有权力征收的附加税现在都有理由加征了，而且这些新增捐税并没有数量限制。地方督抚大可以按照需要制定征收标准，至于老百姓的意见，并没多少人关心。

但清政府还是小看了地方督抚的腐败能力。直到户部报告称，地方解运款项日渐稀少，咸丰帝才意识到大事不妙。原来是地方的漕粮还有盐课等，不少都让督抚私自给截留了，户部派人去要却碰了一鼻子灰。地方督抚声称，如今大敌当前，国家危难，这些宝贵的资金要用在最需要的前线，非是不愿，实是不可。面对五花八门的推脱理由，朝廷又不能强要，只能忍气吞声，等太平天国运动结束再做打算。

面对如此困局，哪还有人顾及清政府的难处？朝廷对地方上的情况也是一头雾水，摸不清楚地方虚实。朝中要用钱可是却不信任地方，所以咸丰帝改变了以往各省入库后再上报拨付京饷的规定，改成入库前就向户部上报指标，以免有人从中做手脚。清政府并不信任地方官员给出的收入数据，一改以往按余征拨的规矩，不管地方府库有无盈余，直接按照指标从地方要钱。

虽然本意是维持足够的京饷，但这一招实在致命。财政有所盈余的省份倒还好说，因战乱灾荒等情况而财政窘迫的省份就十分麻烦了。他们有的连赈灾款项都凑不齐，还要应付皇帝的差事，实在是无计可施。自咸丰颁布指标之后，几乎每年都会遇到大批地方款项不能凑齐运抵京师的情况，而且数额还与年俱增。其中固然有太平军阻隔交通、运输不便的原因，但更多的却是地方无力满足朝廷要求，只能勉力维持现状。

户部催缴的命令如雪花般飞向各方，“勒限某月尽数解部交纳，以清款项”“赶紧依限报解，并著分别补解”“解不及半，或丝毫未解”的表述充斥于各种文书之中，可见其急迫的心情。但清政府也不能暴力讨债，只期望国内战事早日结束，尽快恢复户部的正常收支。

京饷收入尚且如此，用于财政再分配的协饷就更不必说了。户部自己都收不上银子，哪还顾得了其他？所以，云、贵、甘、陕等靠中央拨付协饷吃饭的省份就十分窘迫，面临更为恶劣的财政危机。

这形成一个恶性循环，财政稍显富裕的省份或因战乱影响，或由于督抚私心，基本很难按时按量运抵京师。户部没钱周转，就不能拨付资金救济财政窘迫省份。所以，边远省份为了不被饿死，只能想法自救，比如从农民身上榨取资金。而那些不甘于官府压榨者就会沦为山贼盗匪，进一步加大了治安支出，以致财政问题愈加严重。

清王朝治下已然混乱不堪，以前持续了上百年的奏销制度也基本成了摆设。200多年来，清政府一直依靠这种审计方法来维持帝国庞大而高效的财政机器正常运转。可如今这台机器却出现多重老旧锈蚀乃至子系统各行其是的现象，奏销制度也自然变得运转不灵了。

以往一省一地按照规范定期上报，中央再照其数据进行核查即可。现在地方督抚和统兵将领都开始自设粮台，收入开支有巨大的操作空间，核查难度远超以往。户部因为筹款之事忙得焦头烂额，实在是没有余力加以细致核算，因此只能暂且默认现实，对督抚和统兵将领筹措军需之事睁一只眼闭一只眼。

这种立国200多年所未有之事，为地方督抚攫取财权提供了莫大便利。以往天天盯着自己花销的“监护人”如今竟然撒手不管，自己可以任意支配各种收入，等于有了一个小金库。后来，除了军需事项之外，普通的收支也游离于奏销体制之外，是个衙门都搞起了自筹自用，清政府几乎失去了对地方财政的控制。

不少打着“自给自足”旗号的机构纷纷设立起来，比如善后局、报销局、筹款局、支应局等。听名字就知道，它们专门负责前线战争开支。不过它们的功能还不止如此，其权力迅速随着督抚的野心增长：善后局不仅能善军需之后，还有衙门内部的人员津贴和各项开支；报销局不仅能报军用之费，还有一堆与军事无关的民政事项；粮饷局也不单单为前线提供粮饷，还有一批杂七杂八的事项。

而且，地方官府给出的理由往往都很冠冕堂皇。朝廷要搞洋务，地方要谋发展，哪项不需要资金？为达到兴办近代工业的目的，截留掉一些本该解运到京城的银两实属不得已。所谓“是以本地之款办本地之事，输纳于公家者无多，裨益于地方者甚大”。对地方官员来说，能办成本地的要事才是最重要的，但对于中央财政来说，这绝对不是一个好事情。

最开始，朝廷还指望地方督抚拿钱办事，尽快平息内乱。可现实情况是，太平天国运动虽被镇压，但以湘淮系为主导的地方督抚已纷纷强大起来，其显著表现是财权从中央向地方的转移。本来管财政的布政使司与地方督抚并无隶属关系，自从湘淮军开了自筹粮饷的先例之后，布政使司基本上成了摆设。中央很难收到足够的赋税，权威日渐衰弱；而地方督抚却以独立的财权和兵权为倚仗，羽翼渐丰，最终形成尾大不掉之势。

户部对此也是相当无奈，这些非常规支出很难统计，更难以受到监管，以至于只有极少一部分能够被朝廷知晓。至于其他大部分资金究竟流向何方，可能只有那些地方官员自己知道了。

更何况这一大堆出自各种名目的筹款局在战后也没被撤销，仍然在各地发挥作用，继续为地方财政提供支持。拖了若干年之后，基本都成了老大难的历史遗留问题。这些机构承担的职责有筹款、支放，还有军需等项，不少驻守地方的士卒就指望它们供给粮饷。但随之而来的就是巨大的冗员问题，一大堆超出原本预计的“体制外”人员都需要官府花钱维系，令大清帝国的财政更为雪上加霜。

户部已是三番五次要求各省裁局撤所，尽快把这块经费节省下来，但督抚们的积极性都不甚热烈。个中原因也是显而易见的，这些筹款局极大方便了当地官府搜刮财物，而且他们不愿意损己之利，为朝廷分忧。如果遵从旨意裁撤局所，这些被裁撤的吏员生计问题可要地方自己解决，如果不能妥善处置，又会成为新的不安定因素。

所以这个问题一直没有解决，直到甲午战后，清政府欠了一屁股债，才下定决心对其动刀。不料戊戌变法百日而终，这个计划也就再次化作泡影。接着，庚子年清政府又赔出去一大笔款项，朝廷只好允许各省自筹银两，先把外债这个窟窿补上再说。

这似乎是一个没有办法解开的死结。清政府的权威在收钱这件事上所展现出来的作用越来越小，无论是严词呵斥，还是安抚怀柔，这些惯用的政治手段在最为现实的财政问题面前都失去了作用。偌大的清帝国，财政这个七寸竟会掌握在地方实力派的手上，这是立国以来从未有过的事。当然这里也释放出一个极为危险的信号，朝堂之下暗流涌动，大清帝国的政治格局将迎来新一轮的洗牌。